Protección, garantías
y eficacia de los derechos del consumidor en Colombia1
“Protection,
Guarantees and Effectiveness of the Consumer Rights in Colombia”
«Protection, les garanties et
l’efficacité des droits des consommateurs en Colombie»
Daniel Ossa Gómez2
Resumen
¿Estará el consumidor colombiano del siglo XXI
suficientemente protegido ante la dinámica de mercado que presenta la economía
colombiana de hoy? Esta es la pregunta que intenta resolver la presente
investigación, a través del estudio exhaustivo de lo que hay en Colombia para
protegerlos: qué normas han sido promulgadas al respecto, cuáles son sus
derechos, qué acciones y herramientas tienen para hacerlos respetar, quiénes
son los encargados de velar por su protección, quiénes los representan y, al
analizar la eficacia de estas instituciones a la luz de las necesidades del
consumidor colombiano de hoy, concluir finalmente si Colombia requiere
reconstruir su sistema de protección al consumidor, o si con las múltiples
disposiciones existentes es suficiente para protegerlo.
Palabras clave: protección del consumidor, derecho, derecho
económico, economía de mercado, globalización.
Abstract
Is the
Colombian consumer of the 21 st century protected well
enough from the market dynamics of the current Colombian economy? This is the
question this article tries to answer, with an extensive investigation of what
Colombia has to protect them: Which laws have been promulgated in this topic,
which are their rights, which actions or tools they have to enforce them, which
authorities are responsible for their protection and who are their
representatives. After this overview, the article analyzes the effectiveness of
these means and institutions, to finally state whether Colombia’s existent
normative system is sufficient to protect consumers, or if it requires to be
rebuilt.
Key
Words: consumer
protection, Law, economic law, market economy, globalization.
Résumé
Est-ce que le consommateur colombien du
XXIe siècle sera suffisamment protégé face à la dynamique du marché que
présente l’économie colombienne d’aujourd’hui ? Telle est la question qui tente
de résoudre cette recherche. Ceci, à travers l’étude exhaustive de différents
points tels : le constat de ce qui existe aujourd’hui en Colombie en matière de
protection, quelles ont été les normes promulguées dans ce sens, quels sont les
droits, quels sont les actions et moyens mis à sa disposition pour les faire
respecter, qui sont les responsables de veiller à cette protection, qui les représente,
et analyser, aussi, l’efficacité des institutions en tenant en compte les
nécessités du consommateur colombien d’aujourd’hui. On pourra découvrir
finalement si la Colombie doit reconstruire son système de protection au
consommateur, ou bien peut-elle, grâce aux multiples dispositions existantes,
garantir sa protection.
Mots-clés: protection
du consommateur, droit, droit économique, économie de marché, mondialisation.
Sumario
Introducción.
1. Antecedentes históricos y evolución de los derechos del consumidor en el
mundo. 2. Derechos del consumidor en la legislación colombiana. 2.1. Repaso
histórico por las normas que regulan el tema en Colombia. 2.2. Eficacia de las
normas que regulan el tema en Colombia. 3. Acciones judiciales y administrativas
para reclamaciones de los derechos del consumidor en Colombia. 3.1. Acciones
judiciales y administrativas existentes. 3.2. Eficacia de las acciones
existentes. 4. Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
En
un mundo globalizado, en el cual la tecnología, el conocimiento y el avance
científico se expanden y distribuyen con gran facilidad, llegando a todos los
rincones del planeta, y en el cual se propicia una dinámica de mercado rápida y
una producción en masa, se hace necesaria una protección a todas las personas
que adquieran bienes y servicios de manera genérica y producidos por terceros
para satisfacer sus necesidades; protección que les permita exigir que el
producto tenga garantías mínimas, que se les dé información veraz y suficiente
sobre lo que adquieren, que no los confundan con publicidades engañosas, que
efectivamente reciban lo ofrecido, que puedan acceder a bienes y servicios de
suficiente calidad e idoneidad, que les respondan por los daños que se les
cause con un producto o una prestación de un servicio inadecuado o defectuoso,
etc.
Esta
protección es necesaria, ya que la relación del consumidor con los productores
y comerciantes es por naturaleza desequilibrada, en la que productores y
comercializadores suelen ser gigantes organizaciones que imponen
unilateralmente las condiciones del contrato, y los consumidores o usuarios son
personas del común, con ingresos restringidos, y muchas veces en situación de
pobreza, que no pueden negociar el contrato sino que simplemente pueden tomarlo
o dejarlo, y muchas veces lo toman por necesidad.
Si
tenemos en cuenta que en el mundo actual son mínimos los actos en la vida de
los seres humanos que no tengan que ver con el consumo, podemos ver la marcada
importancia que tiene esa protección actualmente: con el simple hecho de poner el pie en su casa, está
actuando como consumidor, pues si la vivienda es arrendada, está consumiendo con el arrendamiento, y si la casa es propia, ésta le
ocasiona impuestos, mantenimiento, refacciones y valorizaciones.
Entonces, cualquier acto
que celebra cualquier persona, como el simple hecho de tomar un bus, está
configurando un acto de comercio, un contrato, aunque sea tácito o
sobreentendido, y por ello es un consumidor (Armel, 1998).
Al respecto, nuestra Corte Suprema de
Justicia ha afirmado válidamente:
“El extraordinario desarrollo técnico e industrial,
caracterizado por la producción en serie y la estandarización de los bienes
ofertados, ha dado lugar, a nivel global, a tendencias de consumo masivo que
exigen de las sociedades la modernización de sus estructuras económicas y
jurídicas para afrontar adecuadamente los retos, en verdad no pocos, que el
modelo reclama; por supuesto que las múltiples consecuencias inicuas que él
apareja, implican acentuar en diversos ámbitos la intervención estatal con el
fin de atenuar el desequilibrio económico y acondicionar así el ordenamiento
jurídico a las nuevas prioridades de la comunidad. Ese irrefrenable desarrollo
tecnológico genera hoy una fisura entre empresarios y consumidores, entre
profesionales y legos, cuya superación impone a los juzgadores nuevos desafíos
que no pueden ser aprehendidos y cabalmente afrontados con irrestricto apego a
los principios decimonónicos que inspiraron el Código Civil. Sistemas de producción
como el patrio, pueden generar algunas disparidades de poder económico que la
dinámica de la libre concurrencia en esa materia no logra siempre neutralizar,
controlar o compensar. En consecuencia, la actividad judicial no puede
asentarse hoy sobre percepciones estrictamente individualistas, ni es dado que
se afinque tozudamente en el principio de la autonomía privada, pues por encima
de esos dogmas se eleva la necesidad de imponer equilibrio donde por fuerza de
la naturaleza o de las circunstancias no lo hay.
No debe asombrar, entonces, que ante la creciente e
irreprimible aparición de estos métodos de contratación, así como el
surgimiento y fortalecimiento de novedosos fenómenos sociales como el de “los
consumidores”, los “empresarios y fabricantes”, deban romperse rancios esquemas
forjados en medio de un inflexible rigor, para dar paso, en cambio, a la
elaboración de respuestas útiles, justas y adecuadas (...).
Desde esa perspectiva, la relación de consumo
constituye una particular categoría que surge entre quienes se dedican
profesionalmente a elaborar o proveer bienes o prestar servicios con quien los
adquiere con el fin de consumirlos; y es precisamente el consumidor, quien, por
encontrarse en condiciones de vulnerabilidad económica y de desequilibrio, es
destinatario de una especial protección normativa; por supuesto que la
profesionalidad del productor, que lo hace experto en las materias técnicas y
científicas en torno de las cuales realiza su labor, su sólida capacidad
económica, su vocación para contratar masivamente, las modalidades de
contratación a las que acude, entre muchas otras peculiaridades, lo sitúan en
un plano de innegable ventaja negocial que reclama la intervención de
legisladores y jueces con miras a restablecer el equilibrio perdido.”
(Sentencia de 30 de abril de 2009. Exp. No. 25899-3193-992-1999-00629-01. M. P.
Pedro Octavio Munar Cadena).
Es
por esto que los derechos del consumidor cada día se desarrollan más y obtienen
más fuerza a nivel internacional; hasta el punto de considerarse una verdadera
rama del Derecho, pues se ha entendido que la satisfacción de los consumidores
es la finalidad última de la actividad económica. La economía de mercado no es
un fin en sí misma, sino que la finalidad de todo modelo de organización
económica y social debe ser la consolidación de los derechos de la persona, y
de esta manera acercar al ser humano a una calidad de vida que signifique vivir
con dignidad, y no simplemente subsistir. Como acertadamente señaló alguna vez
el político y canciller alemán Ludwig Erhard, “todos los esfuerzos que los
Estados hagan por desarrollar a los pueblos, solamente se justificarán si
tienen como objetivo la protección de los consumidores” (Citado en Armel, 1998,
p. 385).
De
lo anterior puede concluirse que la protección al consumidor es un medio de
transformación social, de equidad social y jurídica; y por ello es un
imperativo el estudio y desarrollo del tema.
El
abordaje al tema de estudio partirá de los antecedentes históricos y la
evolución de los derechos del consumidor en el mundo, para luego analizar la
regulación y eficacia del tema en Colombia, así como las diversas acciones que
pueden ejercerse para hacer respetar los derechos de los consumidores y la
eficacia de las mismas, para finalmente proceder a aportar mis conclusiones al
respecto.
Antecedentes
históricos y evolución
de los derechos del consumidor en el mundo
de los derechos del consumidor en el mundo
Antes de proseguir con la evolución y
antecedentes históricos de los derechos del consumidor es importante señalar
qué debe entenderse por consumidor.
Según
el profesor colombiano Marco Antonio Velilla Moreno (1998), existe una
concepción amplia y otra restringida de la noción de consumidor. Según la
primera acepción, el consumidor es toda persona que contrata con el fin de consumir,
es decir, utilizar un bien o servicio; por lo que si se acoge esta acepción,
consumidor no será únicamente quien contrata para su uso personal, sino también
quien lo hace para su uso profesional, siendo así cada eslabón de la cadena de
producción un consumidor del producto de su antecesor.
Según la acepción restringida,
consumidor es quien contrata con el fin de utilizar el bien o servicio
adquirido para satisfacer sus necesidades personales o familiares; por lo que,
de acoger esta acepción, quedan excluidos quienes contratan para fines
profesionales, y no simplemente personales o familiares. Tanto el Consejo de
Europa en su Estatuto de Defensa del Consumidor3, como el Código de
Defensa del Consumidor de Brasil4, así como el Estatuto del
Consumidor colombiano (aunque este último de una manera algo confusa), han
acogido esta acepción5.
La
Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 3 de mayo de 2005 (Exp. n.°
50001-3103-001-1999-04421-01. M.P. César Julio Valencia Copete), para evitar
confusiones al respecto, ya que la definición utilizada en nuestro Estatuto del
Consumidor no señala qué tipo de necesidades son las que se quieren satisfacer
a la hora de contratar para ser considerado consumidor, ha señalado
tajantemente que en Colombia debe acogerse la acepción restringida de
consumidor:
En este orden de ideas, para estos efectos estima
la Corte que, con estrictez, siempre será forzoso indagar en torno a la
finalidad concreta que el sujeto-persona, natural o jurídica, persigue con la
adquisición, utilización o disfrute de un determinado bien o servicio, para
reputarlo consumidor sólo en aquellos eventos en que, contextualmente, aspire a
la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar, doméstica o
empresarial -en tanto no esté ligada intrínsecamente a su actividad económica
propiamente dicha, aunque pueda estar vinculada, de algún modo, a su objeto
social-, que es lo que constituye el rasgo característico de una verdadera
relación de consumo.
En
igual sentido ha conceptuado la Superintendencia de Industria y Comercio
cuando, dentro de su competencia, se ha referido al alcance del término que se
viene estudiando (conceptos 96027242 de 2 de septiembre de 1996, 96060904 de 28
de noviembre de 1996, 97023655 de 15 de julio de 1997, 99067274 de 4 de febrero
de 2000, 02108233 de 17 de enero de 2003 y 03025237 de 9 de mayo de 2003).
El
derecho del consumo es una rama del derecho relativamente reciente, con algo
más de un siglo de antigüedad; sin embargo, sus orígenes y bases, al igual que
la mayoría de nuestro ordenamiento jurídico, emanan del derecho romano.
En
el derecho romano no se hablaba de consumidor, mucho menos de usuario, pero ya
se reconocían ciertos derechos para el comprador que resultaba defraudado en su
compra, fuera porque la cosa tenía vicios ocultos que afectaban su
funcionamiento, o porque se perdía la posesión de la cosa por medio de una
sentencia judicial. El primer caso se llamaba saneamiento por vicios
redhibitorios, y el segundo, saneamiento por evicción.
Luego,
durante la Edad Media, hubo muy poca regulación al respecto, pues los mercados
del Viejo Continente tenían una gran limitación espacial, lo que hacía que los
compradores y vendedores se conocieran personalmente; y, por ende, el interés
de mantener una buena reputación y los contactos personales hacían
prácticamente innecesarias las disposiciones legales en materia de relaciones
comerciales.
Luego,
durante la Revolución Industrial, y con motivo del surgimiento de la doctrina
económica liberal, se consideró que debían favorecerse los intercambios
necesarios para el desarrollo económico, y por ende era necesario descartar
cualquier obstáculo que pudiera tener la libertad contractual; imponiéndose así
el principio de la autonomía de la voluntad y el “dejar hacer, dejar pasar”;
argumentándose que los precios justos no podían ser determinados de mejor
manera que por las convenciones mismas, ya que la oferta y la demanda creaban
lo justo.
Aún
estando en vigencia este sistema, en el cual la competencia libre y salvaje de
comerciantes no estaba garantizando la justicia contractual, y los consumidores
estaban saliendo lesionados por ese intercambio indiscriminado de bienes y
servicios en masa, surgió en los Estados Unidos de América la primera
organización de consumidores: la National Consumers League en
1899, siendo éste el primer antecedente del derecho del consumo en el mundo.
Esta
organización se convirtió en una voz ciudadana destinada a generar conciencia
social y a enfrentar la dureza de los empresarios y la indiferencia de las
autoridades de gobierno (Trimboli, 1998), bajo la premisa de que los
consumidores deberían poder exigir que los productos que compraran fueran
seguros y confiables. De estos esfuerzos pronto recogerían los primeros frutos
en 1906, cuando se expidió la primera ley de protección al consumidor: el Acta
de Medicamentos y Alimentos Seguros.
Y
fue en este país en donde, por obra de la jurisprudencia, empezó a
desarrollarse un sistema completo y coordenado de normas que protegían al
extremo débil de la relación contractual, a través de diversos fallos en los
que se reconocían sus derechos: el primer fallo que se atrevió a quebrar con
las rígidas estructuras contractuales clásicas fue el del caso “Mc Pherson”, de
1916, en el que se reconoció que el fabricante de productos dañosos es
directamente responsable frente al usuario final cuando se prueba su
negligencia y el estado de “peligrosidad grave”, aunque entre ellos no exista
contrato alguno.
Pero
definitivamente fue el caso de “Henningsen contra Bloomfield Motor Inc.”, de
1960, en el que se concibieron los principios que luego pasarían a regir la
totalidad de instituciones del derecho de consumo y en el que se reconoció
efectivamente la debilidad material de los consumidores ante los productores y
proveedores de un bien o servicio determinado: se afirmó que existe una
responsabilidad solidaria entre el distribuidor y el fabricante del producto
defectuoso, con sustento en una especie de “garantía implícita” del contrato de
compraventa que, en la contratación en masa, las garantías inherentes a los
productos ligan directamente a la empresa con el consumidor, limitando así el
principio de la relatividad de los contratos. De este modo, el fabricante es
responsable de todos los daños padecidos por los consumidores por el uso o el
consumo de la mercadería, sin necesidad de demostrarles que incurrieron en
culpa en la fabricación, estableciendo así una responsabilidad objetiva de
estos.
Afirmó
también que la empresa no puede incluir en los contratos cláusulas de exclusión
de responsabilidad, dilucidando así la institución de las cláusulas abusivas y
que las “exigencias sociales” requieren que en los contratos de venta al
consumidor se considere implícita una garantía del productor relativa a la
idoneidad y comercialidad del producto, de manera que, en presencia de defectos
potencialmente dañosos, el fabricante resulte objetivamente responsable,
estableciendo así la garantía mínima presunta (Sentencia de 30 de abril de
2009. Exp. No. 25899- 3193-992-1999-00629-01. M. P. Pedro Octavio Munar
Cadena).
Pero
fue en 1962 cuando el entonces presidente de los Estados Unidos de América,
John Fitzgerald Kennedy, reconoce que los consumidores eran el grupo más
importante y menos escuchado en los Estados Unidos, proponiendo una legislación
que aseguraba a los estadounidenses el ejercicio pleno de sus derechos a la
seguridad, a ser escuchados, a ser informados y a escoger libremente los
productos que adquirieran.
A
partir de este momento tomaron fuerza los grandes movimientos de defensa a los
consumidores como Consumers International (CI), el BEUC (Bureau Européen des
Unions de Consommateurs), el ICRT (International Consumer Research &
Testing) extendiéndose por diferentes países alrededor del mundo, quienes a su
vez crearon un derecho del consumidor que cada día avanza más, a través de un
sinnúmero de desarrollos jurisprudenciales.
Ha
sido tal este crecimiento que ahora se considera una verdadera rama del Derecho
con sus fundamentos y principios propios, que ha tenido grandes desarrollos
legales, como en Francia, en donde múltiples normas de protección al consumidor
le conceden a éstos, entre otros, el derecho a la información precontractual,
que se desdobla en dos obligaciones para el vendedor: el deber negativo de no
engañar, es decir, informar las contraindicaciones y riesgos del producto, y el
deber positivo de informar, señalando el contenido, composición, medidas y la
manera de emplear el producto vendido, que incluso ha llegado a convertirse en
la obligación de consejo, en los casos en que las prestaciones son demasiado
especializadas y requieren competencias técnicas específicas que el vendedor
debe ofrecer a sus clientes6.
Las
citadas normas también contemplan otras protecciones, principalmente la
prohibición de prácticas agresivas de ventas, como los envíos a domicilio sin
orden previa para evitar la venta por envío forzado; el derecho a un plazo de
reflexión, que obliga al comerciante a mantener por cierto tiempo la oferta,
otorgándole al consumidor un tiempo para averiguar con competidores mejores
condiciones; el derecho de arrepentimiento, para poderse retractar del contrato
al poco tiempo de haberlo celebrado sin necesidad de pagar indemnización
alguna; o la protección contra cláusulas abusivas, que son las que “provocan,
en detrimento del consumidor, un desequilibrio significativo entre los derechos
y obligaciones generados en el contrato”7, controladas por el juez a
la luz de diversos elementos, y no sólo a través de una lista negra
legislativa, siendo sancionadas con la ineficacia de la estipulación.
El
más reciente logro que se ha obtenido en pro de la defensa de los consumidores
se presentó en Suramérica cuando Brasil se convirtió en el primer país del
mundo en tener un Código de Defensa al Consumidor, aunque no tuvo un camino
fácil, y requirió un cabildeo permanente y eficaz por parte de las
organizaciones de consumidores y la sociedad civil, pudo finalmente consagrar,
de manera completa, organizada y general los derechos mínimos, enunciativos, irrenunciables
e indisponibles que tienen los consumidores brasileños, siendo un éxito en el
vecino país, y convirtiéndose en un agente generador de cambio en el mercado
brasileño, sin destruir la economía, como lo aseguraban algunos de sus más
fuertes contradictores (Benjamín, 1998).
Derechos del
consumidor en la legislación colombiana
Ahora
que se ha hecho un recuento histórico sobre el derecho del consumo en el mundo,
es necesario proceder a analizar la evolución normativa, institucional y jurisprudencial
de esta rama del derecho en Colombia, para luego proceder a analizar su
eficacia respecto a las realidades y necesidades de la economía colombiana
actual y el consumidor colombiano del Siglo XXI.
Repaso histórico de las normas que
regulan el tema en Colombia
Inicialmente,
antes que los derechos del consumidor fueran regulados expresamente en
Colombia, las únicas protecciones que operaban eran las del Código Civil, que
consagraban, como obligaciones del vendedor, las mismas instituciones para la
protección al comprador que el derecho romano: el saneamiento por vicios
redhibitorios, cuando el bien tenía vicios ocultos en su funcionamiento, y el
saneamiento por evicción, cuando la posesión se perdía por problemas jurídicos,
a través de sentencia judicial (Arts. 1893 a 1927 C.C.).
Posteriormente
vino el Código de Comercio, que introdujo dos nuevos tipos de protección al
consumidor: la total, cuando el producto se vende con garantía, y se presumen
vendidos con garantía todos los bienes que se acostumbre a vender de este modo
(Arts. 932 y 933 C.Co.), y la de vicios de calidad, excepto cuando se revisa la
mercadería sin protesta (Art. 939 C.Co.).
Estas
protecciones se quedaban cortas, pues tenían unos extensos requisitos, plazos
de caducidad muy cortos y acciones de reclamación largas y dispendiosas, que
terminaban por disuadir al comprador de toda reclamación judicial.
Es
por ello que en 1971 se expidieron las primeras normas de defensa a los
consumidores, con el Decreto 2416
de 1971, en el que se consagraron normas
técnicas de calidad. Luego, la Ley 9 de 1979 consagró medidas para la protección del medio
ambiente y normas sobre calidad del suministro de agua, alimentos, aditivos,
bebidas, medicamentos, cosméticos, artículos de uso domestico, etc., lo que
usualmente se conoce como el Código Sanitario Nacional, sin ser realmente un
código (Ibáñez, 1998).
Luego,
la Ley 73 de 1981 determinó la intervención del Estado en la
distribución de bienes y servicios para la defensa del consumidor, en la que el
Congreso, de una manera muy corta y sencilla8 otorgó al poder
Ejecutivo facultades temporales para regular la protección al consumidor en los
temas señalados taxativamente por el legislador9. Esta ley fue
reglamentada por elDecreto 1320
de 1982, y desarrollada por múltiples normas,
como el Decreto 1441
de 1982, en el que se regula la organización,
el reconocimiento, el control y la vigilancia de las ligas y asociaciones de
consumidores.
Según
este Decreto, liga de consumidores es toda organización constituida mediante la
asociación de personas naturales, cuyo objeto sea garantizar la protección, la
información, la educación, la representación y el respeto de los derechos de
los consumidores de bienes y servicios, así como velar por el pago de las
indemnizaciones a que se hagan acreedores, según la ley, por la violación de
sus derechos (art. 1°, Decreto 1441
de 1982).
Desarrollando
también esta Ley 73 de 1981, se expidió el Decreto 3466
de 1982, conocido como el estatuto general del
consumidor10, en el que se dictaron normas relativas a la idoneidad,
la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la
fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, etc.
Este
decreto también contiene las definiciones básicas del derecho del consumo,
tales como: consumidor, productor, proveedor, propaganda comercial, idoneidad y
calidad de un producto o servicio; también reguló múltiples registros de
calidad e idoneidad en bienes y servicios, consagró las garantías que pueden
tener los productos, incluyendo una supuesta garantía mínima presunta; así como
procedimientos administrativos y judiciales para sancionar el incumplimiento de
las obligaciones allí impuestas, y obtener una indemnización de daños y
perjuicios por parte del consumidor afectado por un producto o servicio
inadecuado o defectuoso.
Poco
después, haciendo también uso de las facultades excepcionales conferidas por
la Ley 73 de 1981, se expidieron los Decretos3467 y 3468, ambos de 1982, por medio de los que se dictan
unas normas relativas a las ligas y asociaciones de consumidores, y se organiza
el Consejo Nacional de Protección al Consumidor. Posteriormente, con el Decreto 2876
de 1984 se dictaron normas de control de
precios, y con el Decreto 1009
de 1988 se crearon y organizaron los
Consejos Departamentales de Protección al Consumidor.
En
1985, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la Resolución 32- 248, por
medio de la cual la ONU solicitó a los gobiernos, particularmente de los países
en desarrollo, fortalecer la legislación en defensa de los consumidores,
institucionalizando sus políticas sobre la materia en normas de la mayor
jerarquía posible.
Posteriormente
se expide la Ley 45 de 1990 que regula lo concerniente con la
intermediación financiera y el ejercicio de la actividad aseguradora, previendo
algunas normas que velan por la protección del usuario, tal como puede
advertirse en los artículos 77 al 88.
La
ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización.
Serán
responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la
comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y
el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
El
Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y
usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de
este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar
procedimientos democráticos internos.
De
esta forma, la Constitución Política Colombiana ordenó al Congreso de la
República expedir una ley en la cual se regulara el control de calidad de
bienes y servicios prestados a la comunidad, así como la información que debe
suministrarse al público en su comercialización; la responsabilidad de los
productores y distribuidores cuando atentan contra la salud, la seguridad o el
adecuado aprovisionamiento de los consumidores11; y finalmente, que
garantice la participación de las organizaciones de consumidores en el estudio
de las disposiciones que les conciernen, siempre y cuando estas sean
representativas y observen procedimientos democráticos internos.
La
protección al consumidor también encuentra respaldo en el artículo 13 de
nuestra Constitución al establecer que “el Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos
discriminados o marginados”, especialmente en el inciso tercero de ese precepto
constitucional, conforme al cual “(...) El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. Y es que el Constituyente con
ese mandato busca la efectividad material del derecho a la igualdad,
imponiéndose, entonces, que para tal fin se trate de manera distinta a personas
ubicadas en situaciones diferentes, como sucede con el productor y el
consumidor, pues éste, por la posición en la que se encuentra frente al otro,
demanda una especial protección de sus derechos, en la medida que es la parte
débil de la relación de consumo, y se encuentra en condiciones de debilidad
económica manifiesta.
Luego
de la Constitución de 1991 se han expedido muchas normas de derecho de consumo,
pero todas se han limitado a atribuir competencias a distintos órganos, sin que
hasta ahora se hayan desarrollado los mandatos constitucionales incluidos en
los artículos 13 y 78 de la Carta Política.
Los
Decretos, 2152 y 2153 de 1992 reestructuraron el Ministerio de Desarrollo
Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio, otorgándoles funciones
de protección al consumidor, de vigilancia y acreditación de las normas
técnicas y de calidad. Asimismo, estas entidades recibieron autorización para
investigar y sancionar conductas atentatorias contra la libre y leal
competencia, incumplimientos en normas de calidad e idoneidad de productos y
atentados contra los derechos del consumidor; y de la misma manera atender y dar
trámite a las quejas formuladas por los particulares respecto a las violaciones
sobre protección a derechos del consumidor.
Un
año más tarde, el Decreto 2269
de 1993 organizó el Sistema Nacional de
Normalización, Certificación y Metrología, cuya finalidad es promover en los
mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector importador de
bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores (Art. 1. Decreto 2269
de 1993).
Por
su parte, la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral
y desarrolló los fundamentos, dirección, organización, funcionamiento,
obligaciones, control de las instituciones que prestan estos servicios, con lo
cual se busca garantizar tanto la libre competencia entre las diversas
entidades que prestan los servicios como una libre escogencia para el
consumidor. Además, se promueve la participación social de los usuarios en la
organización y control de estas instituciones prestadoras, y se establecen
mecanismos de control para garantizar a los usuarios del sistema calidad en la
atención.
Esta
ley fue reformada parcialmente por las Leyes 344 de 1996, 797 y 860 de 2003, 962 de 2005 y 1122 de 2007; y reglamentada por los Decretos 179 de 1994, 360 y 2150 de 1995, 1151 de 1997 y 1406 de 1999 (derogado parcialmente por elDecreto 1280
de 2002).
Posteriormente,
la Ley 142 de 1994 estableció el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y estableció comisiones que tienen la función de
promulgar la regulación económica de los monopolios naturales en la prestación
de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, y la de promover la
competencia entre quienes presten servicios públicos para que sus operaciones
sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante y
produzcan servicios de calidad, en los demás casos. Esta ley fue complementada
por las Leyes 689 de 2001, 1117 de 2006 (derogada parcialmente por la Ley 508 y
1215 de 2008) y por la Ley 1117 de 2006.
En
ese mismo año, el Decreto 2010
de 1994 creó el Consejo Nacional de
Competitividad, como organismo asesor del Gobierno Nacional en temas
relacionados con la calidad, productividad y competitividad del país.
Dos
años después, en 1996, se expidió la Ley 256, por medio de la cual se dictaron
normas sobre competencia desleal, y a través de la cual se protegió a los
consumidores de manera indirecta, pues al garantizar una libre y leal
competencia en la que los productores y comerciantes sólo pueden competir con
mayor variedad, mejor calidad y más bajos precios, el consumidor es el
principal beneficiario. En esta ley se enunciaron y explicaron los actos que
constituyen competencia desleal, como los actos de confusión, de desviación de
clientela, de desorganización, de descrédito de otros comerciantes, etc.
Luego
se promulga el Decreto 990
de 1998 que contiene el reglamento de los
usuarios del servicio de telefonía móvil celular, consagra un corto catálogo de
derechos para los usuarios de estos servicios, así como algunas laxas
obligaciones para los operarios de los mismos; también da ciertas definiciones
básicas en el tema, como qué debe entenderse por factura, por operador, por
suscriptor, por contratos de servicios, entre otros.
Ese
mismo año se promulga la Ley 446 de 1998, por medio de la cual se dictan disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, en la cual el artículo
145 consagra algunas funciones a la Superintendencia de Industria y Comercio en
pro de la protección de los consumidores, funciones que posteriormente la Corte
Constitucional por medio de sentencia C-1071 de
2002consideró jurisdiccionales.
Algunos
meses después, la Ley 472 de 1998 modificó el procedimiento por medio del cual
se solicita la indemnización de daños y perjuicios que consagraban los
artículos 36 y 37 del Estatuto del Consumidor, estableciendo que esta
indemnización debe reclamarse por la acción de grupo contenida en esta ley
(Art. 69. Ley 472 de 1998).
Con
la Ley 820 de 2003 se expide el régimen de arrendamiento de
vivienda urbana, por medio de la cual se pretende fijar los criterios que deben
servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles
urbanos destinados a
vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna
y a la propiedad con función social (Art.1. Ley 820 de 2003).
Posteriormente,
el 24 de octubre de 2006, el presidente Álvaro Uribe Vélez expidió la Directiva
Presidencial n.° 04, por medio de la cual ordena dar cabal cumplimiento al
artículo 78 de
la Constitución Política, a la Ley 73 de 1981, y a los Decretos 1441 y 3466 de 1982; las principales normas de protección a los
consumidores en Colombia.
Finalmente,
la Ley 1328 de 2009 que se consolida como un gran logro del
consumidor colombiano, dicta algunas normas en materia financiera, de seguros,
y del mercado de valores, y así mismo trae un título completo (el Título I) en
el cual se establecen las definiciones básicas de qué debe entenderse por
cliente, usuario, consumidor financiero, entidades vigiladas, etc., así como
los principios que deben regir entre las entidades vigiladas y los consumidores
financieros.
En
esta Ley, se otorga un amplio catálogo de derechos al consumidor financiero,
principalmente ligados al derecho de información (al que incluso se le dedica
un capítulo especial), así como una serie de obligaciones a las entidades
vigiladas, que en últimas también resultan siendo derechos y garantías para los
primeros: se impone la obligación de implementar el SAC (Servicio de Atención
al Consumidor Financiero) para que se propicie la atención, información,
educación y respeto de este; se obliga a la creación de la Defensoría del
Consumidor Financiero por toda entidad vigilada para que con autonomía e
independencia luche por los derechos de los consumidores financieros; se
prohíbe expresamente pactar cláusulas abusivas en los contratos de adhesión,
trae una lista enunciativa de cláusulas que se consideran abusivas, y señala
que se reputarán como no escritas; prohíbe el uso de prácticas abusivas, y trae
una lista enunciativa de prácticas consideradas abusivas; y finalmente, señala
el régimen sancionatorio para las entidades que transgredan los derechos y
obligaciones previstas en esta norma.
Eficacia de las normas que regulan el
tema en Colombia
Como
pudo observarse, a lo largo de este rastreo normativo exhaustivo sobre derechos
del consumidor en Colombia, contrario a lo que muchos piensan, existen muchas
normas que protegen a los consumidores colombianos. Sin embargo, al hacer un
análisis de las normas mencionadas, puede concluirse que en Colombia no existe
una verdadera protección al consumidor.
Es
cierto, que existen muchas normas regulando el tema en Colombia, como es usual
en un país con una alta inflación normativa; sin embargo, la gran mayoría de
estas normas son simplemente formales, que no establecen protección alguna al
consumidor, limitándose a crear entidades para temas específicos, que apenas
protegen al consumidor de manera mediata o indirecta, o tratan un tema
especifico que solo afecta a algunos consumidores.
Los
grandes avances sustantivos en esta materia se dieron durante el gobierno del
doctor Belisario Betancur, pero a partir de allí no ha habido más normas
sustantivas que defiendan al consumidor en general. Sólo ha habido normas
específicas que “defienden” al consumidor o usuario de un bien o servicio
específico, como los usuarios de la salud con la Ley 100 de 1993, o los servicios públicos domiciliarios, con
la Ley 142 de 1994; entre éstas se destaca la Ley 1328 de 2009 que sí incorpora un verdadero catálogo de
derechos y herramientas que protegen al consumidor financiero, al hacer un
especial hincapié en la información del mismo.
De
lo anterior, puede entonces deducirse que las normas vigentes sobre protección
a los derechos del consumidor son las anteriores a la Constitución de 1991.
Normas como el Estatuto del Consumidor (Decreto 3466
de 1982), expedido hace veintiocho años, y que
si bien en su momento se adecuó a la Colombia de ese entonces, hoy es
completamente arcaico, y no se adapta a la economía actual, ni protege
suficientemente al consumidor colombiano del siglo XXI.
Como
lo explica el ex Superintendente de Industria y Comercio, Marco Aurelio Zuluaga
Giraldo (1998), cuando se expidieron las primeras normas tendientes a la
protección del consumidor, Colombia giraba alrededor de un modelo económico en
el cual el proteccionismo y el casi absoluto cierre de nuestras fronteras eran
la nota imperante. Bajo dicho esquema, las opciones del ciudadano común eran
bien pocas para acceder a bienes y servicios plurales y de variada calidad,
todo lo cual conducía a que sus decisiones de compra se basaran casi que
exclusivamente en el factor precio. En tales circunstancias, la Ley 73 de 1981 y el Decreto 3466
de 1982, reflejaron en su contenido una
respuesta viable para ese preciso momento social y económico de nuestro país,
en el que se consagró un estatuto eminentemente punitivo, de un marcado régimen
sancionatorio, acompañado de una rígida política de fijación de precios de
bienes y servicios.
Así
pues, en ese momento histórico, estas normas tuvieron una marcada importancia
en las relaciones de consumo, al concederle por primera vez en Colombia un
conjunto de derechos a los consumidores, tema que había sido ignorado por la
legislación civil y mercantil hasta la época, y se les concedió el derecho a
acceder a bienes y servicios de calidad e idoneidad, a recibir información
veraz y suficiente, a una serie de garantías mínimas, a la indicación pública
de precios, a obtener una indemnización por daños y perjuicios por la vía
judicial, y a la imposición de sanciones administrativas para los infractores
del mismo.
Pero
en este momento sus disposiciones son completamente ineficaces, pues hay un
completo desconocimiento de los derechos que protegen al consumidor, así como
de las entidades que ejercen su defensa y tutela. Si además tenemos en cuenta
que muchas de las disposiciones que contiene el Estatuto del Consumidor son
simples sugerencias al comerciante y no verdaderas obligaciones, como los registros
de calidad e idoneidad en los que los productores o importadores podrán registrar
sus productos (Art. 3, Decreto 3466
de 1982), o las garantías de los productos y
servicios, incluyendo la supuesta garantía mínima presunta (no es
verdaderamente tal) que sólo se hacen exigibles en los productos sobre los
cuales el vendedor haya asegurado su calidad o estén registrados en alguno de
los registros de calidad o idoneidad (no en todos los productos y servicios,
como debería ser una verdadera garantía mínima presunta) (Arts. 11-13, Decreto 3466
de 1982) podemos concluir que el consumidor
queda, en la práctica, totalmente desamparado.
A
esto hay que sumar que, la Colombia de hoy es bien diferente a la de aquel
entonces. Desde que se tomó la decisión política de abrir la economía a la
competencia internacional a través de la globalización, el comportamiento del
mercado interno varió sustancialmente, llegó al mercado un sinfín de bienes y
servicios producidos por otros países del mundo, y se estableció un modelo de
desarrollo y crecimiento basado en el conocimiento y la generación de ventajas
competitivas. Dentro de este nuevo entorno, las normas que protegen a los
consumidores se quedaron cortas, y hoy son insuficientes para cubrir el amplio
e insospechado espectro de situaciones que se presentan en el mercado.
Hoy
en el mercado hay una amplia gama de oferta de bienes y servicios, una gran
competencia entre proveedores que se basa más en la calidad que en el precio,
una tendencia continua a la disminución de barreras arancelarias, y una
desaparición casi absoluta del control de precios; lo que combinado con las
nuevas herramientas tecnológicas que no se concebían hace casi treinta años, y
que sirven para una mejor certificación de calidad y control de los productos y
servicios; y la tendencia a un cambio de cultura del consumo, señalando que lo
importante no es proteger al consumidor, sino prevenirlo, educarlo y entregarle
las herramientas legales para su defensa y participación; hacen de la Colombia
actual un lugar en el que las normas existentes sobre protección al consumidor
son arcaicas, obsoletas y completamente ineficaces, pues fueron creadas y
pensadas para un momento y unas circunstancias completamente ajenas a las
actuales.
Además de que las pocas normas
existentes que verdaderamente protegen al consumidor colombiano son arcaicas e
ineficaces, aún hay muchos temas en los que no existe norma ni acción estatal
alguna que proteja a los consumidores y usuarios, como la prestación del servicio
público esencial de la justicia, que en Colombia es ineficiente, moroso,
costoso, corrupto, y sufre de reiterados paros en la prestación del servicio;
el servicio público de la seguridad, que a pesar de los costosos impuestos no
logra proteger suficientemente a los colombianos de la delincuencia común y el
crimen organizado; el servicio público de transporte, en el que se abusa
continuamente de los usuarios por parte de buseros y taxistas inescrupulosos;
el mantenimiento de los corredores viales que, a pesar de los múltiples
impuestos de mantenimiento y peajes, sigue siendo deficiente y causa cuantiosos
perjuicios a los conductores, no sólo en el mantenimiento y la reparación
correctiva de sus vehículos por el defectuoso sistema vial, sino también por
falta de seguridad vial ocasionada por la defectuosa señalización; entre muchos
otros temas, en los que todos los días se presentan abusos y violaciones en
contra de los consumidores y usuarios, que no tienen normas ni herramientas
legales para defender sus intereses (Ibáñez, 1998).
Si
a lo anterior sumamos que actualmente en Colombia sólo existe la Confederación
Colombiana de Consumidores como asociación de consumidores encargada de la
tutela y protección de este grupo social, y que sus esfuerzos, aunque bien
intencionados, son insuficientes por la escasez de recursos de toda índole; y
que en Colombia no existen entes especializados para la protección del
consumidor como el ombudsman para la defensa del consumidor en Suecia, el
Director General of Fair Trading en el Reino Unido o el
Director of Consumer Affaire de Irlanda; hay que concluir que
en Colombia no hay una verdadera protección al consumidor, y que éste está
desamparado en la práctica, a pesar de que existe mucha normativa al respecto.
A
pesar de lo recién mencionado, es necesario reconocer que la jurisprudencia
colombiana de las altas cortes en esta última década ha empezado a hacer un
aproximamiento al tema, y ha empezado a dar unos primeros, y aunque tímidos,
importantes pasos a la ampliación y desarrollo de la protección al consumidor
en Colombia.
Si
bien estos avances han surgido más como un elemento accesorio a la
responsabilidad civil que como una verdadera rama del derecho con sus
principios, desarrollos y vicisitudes especiales, y que estos planteamientos no
han sido apropiados por el común de los jueces y funcionarios que son los que
deciden estos problemas día a día; es importante resaltar la importancia de
estas primeras aproximaciones al estudio del tema, que si bien en algunos casos
resultan insuficientes, en otros han logrado ampliar tímidamente el espectro de
protección que tiene el consumidor colombiano ante la desprotección casi
absoluta que estos padecen en materia normativa, a pesar del gran número de
leyes promulgadas al respeto.
En
este sentido es importante resaltar la Sentencia C-1 141
de 2000, que es la sentencia hito en el tema de los derechos del consumidor en
Colombia, ésta no solo es la primera sentencia de las Altas Cortes que toca
este tema, sino una de las más revolucionarias y la que en mayor medida ha
ampliado el espectro de protección al consumidor, al reconocer que los derechos
del consumidor son multifacéticos, que no se limitan al derecho a obtener en el
mercado bienes y servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad, sino
que incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial
(calidad de bienes y servicios, información); de orden procesal (exigibilidad
judicial de garantías, indemnización de perjuicios por productos defectuosos,
acciones de clase, etc.); de orden participativo (frente a la administración
pública y a los órganos reguladores), entre muchos otros.
Al
respecto la Corte precisó:
La protección del consumidor y usuario sería
incompleta si ella se limitara a las garantías sobre la calidad de los
productos y servicios en función del uso específico y normal al que se destinan
y, de otro lado, al complejo de derechos instrumentales -información y
participación-, necesarios para intervenir en las distintas esferas de la vida
económica y poder ver traducidas sus exigencias legítimas en imperativos del
interés público que deben por igual realizar el Estado y la comunidad. Los
defectos de los productos y servicios no son indiferentes para el consumidor y
el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida, su integridad
física y su salud. De ahí que el derecho del consumidor reconozca como elemento
de su esencia el derecho a obtener de los productores y distribuidores
profesionales, el resarcimiento de los daños causados por los defectos de los
productos o servicios, con el fin de garantizar su uso seguro (Sentencia C-1 141
de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
También
se resalta de esta sentencia el señalar que la responsabilidad del productor o
distribuidor de un artículo defectuoso es independiente del vínculo
contractual, por lo que no tiene que ser éste quien lo venda directamente al
consumidor que sufre un perjuicio, sino que por el simple hecho de producirlo o
ponerlo a circular es suficiente para ser responsable ante quien sufre un daño
por el defecto del producto. Esta tesis ha sido reiterada por la Corte Suprema
de Justicia en varias sentencias (7 de febrero de 2007, 30 de abril de 2009, y
24 de septiembre de 2009) al afirmar que en materia de derechos del consumidor
no cabe el principio de la relatividad de los contratos.
A
pesar de ello la Corte Constitucional, por medio de esta providencia, advirtió
que la Constitución da un marco general de protección al consumidor, pero que
la protección específica debe darla la Ley, por lo que señaló que es un
imperativo que el legislador desarrolle los mandatos de la Carta Constitucional
en ese sentido, cosa que no había hecho en ese entonces, y no ha realizado
todavía, casi diez años después de esta providencia y diecinueve años después
de la promulgación de la Constitución Política.
Siguiendo
la línea de esta sentencia hito, pronto comenzaron nuevas sentencias a
referirse al tema, como la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 13 de
diciembre de 2001 que señaló que el derecho de información del consumidor hace
parte de la etapa precontractual, y como tal, puede dar pie a una indemnización
de perjuicios; y así se siguió estudiando el tema de manera menos importante en
sentencias como la del 13 de diciembre de 2002; o las C-973/02 y C-1071/02 de la Corte Constitucional.
Posteriormente
la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 3 de mayo de 2005 hizo un
análisis exhaustivo del tema y limitó el alcance de lo que debe entenderse por
consumidor; y más recientemente, esta misma corporación trató el tema en tres
ocasiones el año anterior (2009) en sentencias de 22 de abril, 30 de abril, y
24 de septiembre.
En
la Sentencia de abril 22, tocó el tema tangencialmente al referirse a los
derechos colectivos, pero se pronunció intensamente sobre las acciones de grupo
y populares, que son dos medios de defensa importantes para los derechos del
consumidor; en la de abril 30 se hizo un extenso recuento sobre los derechos
del consumidor, su necesidad, historia y características, y estudió
juiciosamente los requisitos para que proceda la indemnización por productos defectuosos,
sin embargo, se quedó corta en su conclusión al afirmar que son los
consumidores quienes, no obstante estar en una inferioridad manifiesta frente
al productor o proveedor, tienen que demostrar contundentemente el defecto del
producto, el perjuicio y el nexo de causalidad; y la de septiembre 24 hizo un
recuento sobre las sentencias que acerca del tema se han producido hasta el
momento.
Según
lo anterior, puede entonces concluirse que en Colombia existen muchas normas
sobre protección al consumidor, pero que éstas no son realmente efectivas, pues
no se adaptan a las necesidades del consumidor colombiano de hoy, y no tienen
ni la generalidad ni el carácter imperativo y vinculante que este tipo de
normas requieren; y aunque la jurisprudencia de las altas cortes se ha empezado
a interesar por el tema a partir del año 2000, y en algo han logrado ampliar la
protección que tienen los consumidores colombianos, lo cierto es que aún
estamos muy lejos de tener un verdadero catálogo de derechos que protejan suficientemente
al consumidor colombiano actual, y de tener una protección como la de otros
países del mundo.
Acciones
judiciales y administrativas para reclamaciones
de los derechos del consumidor en Colombia
de los derechos del consumidor en Colombia
Una
vez analizadas las diferentes normas que existen en Colombia sobre derecho del
consumo y su eficacia, es conveniente analizar en concreto las diversas
acciones con las que cuentan los consumidores en Colombia para hacer respetar
sus derechos y posteriormente analizar su eficacia.
Acciones judiciales y administrativas
existentes
En
primer lugar, hay que señalar que los derechos del consumidor son considerados
por la Constitución Nacional de 1991 como derechos colectivos o difusos12,
y por ende para su protección son aplicables las acciones que ésta señala en el
artículo 88.
Los
derechos colectivos, son los que propenden por la satisfacción de necesidades
de tipo colectivo o social, recayendo en cada caso en un grupo humano
determinado, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida
(Marulanda et al., 1991, p. 21). Dentro de este tipo de derechos se
encuentran, entre otros, el derecho al medio ambiente, al espacio público, a la
seguridad, a la salubridad pública, a la competencia económica y los derechos
de los consumidores y usuarios.
Al
respecto la Constitución Colombiana en su artículo 88 ha señalado:
La ley regulará las acciones populares para la
protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos (sic), la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad
civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos
Al
respecto la Corte Constitucional precisó:
La Carta Política consagró dos especies de acciones
populares, claramente diferenciables: la primera, que corresponde al inciso 1°
del art. 88, es jurisprudencialmente conocida como “acción popular con fines
concretos”, y otorga a una o varias personas dentro de una comunidad,
legitimación activa para defender los derechos e intereses de la totalidad de
dicha comunidad; la segunda, incorporada en el inciso segundo de la misma
disposición, y reconocida como “acción popular de grupo o de clase”, legitima,
a su turno, a cualquier miembro de un grupo definido de personas para exigir la
reparación económica por un perjuicio (daño) ocasionado a los individuos del
grupo afectado (Sentencia T- 254 de
1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
De
lo anterior puede entonces deducirse que ante una violación en los derechos del
consumidor, el afectado puede ejercer una acción popular con fines concretos
para defender los intereses de la comunidad y hacer que se suspenda la
violación a los derechos colectivos, pero no puede pedir una reparación por la
violación individual que éste ha sufrido; o también puede ejercer una acción de
grupo o clase para pedir que se le repare el daño sufrido, tanto a él como a
los demás individuos del grupo afectado.
La Ley 472 de 1998 ha sido la encargada de desarrollar el
artículo 88 de
la Constitución Política, señalando expresamente a los derechos de los
consumidores y usuarios como derechos o intereses colectivos en los que son
procedentes estas acciones (Art. 4, lit. n. Ley 472 de 1998).
Esta
ley señala que las acciones populares con fines concretos proceden contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan
violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Pueden
proponerse en cualquier tiempo en que subsista la amenaza o peligro al derecho
e interés colectivo por cualquier persona natural o jurídica, cualquier
organización cívica o popular; por las entidades públicas que controlen o
vigilen determinado derecho colectivo; por cualquiera de los órganos del
ministerio público; o por los alcaldes y demás servidores públicos que por
razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos
e intereses. Esta acción procede en contra de cualquier persona, natural o
jurídica, pública o privada, que amenaza, viola o ha violado el derecho
colectivo, o incluso contra persona indeterminada así no se conozcan los
responsables, en cuyo caso corresponde al juez determinarlos.
El
trámite que se consagra para estas acciones es uno aparentemente sencillo y
sumario, que estimula la participación y coadyuvancia de entes populares y
colectivos, y se tramita ante la jurisdicción contenciosa si es contra persona
de derecho público, y ante la jurisdicción civil, si es contra persona de
derecho privado. El demandante puede asesorarse por la Defensoría del Pueblo o
Personería Municipal para que le colaboren con la solicitud o demanda, y los
gastos del proceso corren por parte del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, cuando hay un amparo de pobreza, y los costos se
reembolsan al Fondo por el demandado, una vez reciba la satisfacción de su
pretensión.
El
demandante en una acción popular si bien no tiene derecho a una indemnización
de perjuicios, sí tiene derecho a recibir un incentivo que el juez fija entre
10 y 150 salarios mínimos mensuales, dependiendo del trabajo realizado en el
correspondiente procedimiento. Cuando el actor es una entidad pública, el
incentivo se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos (Art. 39.Ley 472 de 1998).
Esta
ley también es la encargada de regular las acciones de grupo o de clase,
inspiradas en la llamada “action class”norteamericana, y que derogó
una serie de acciones de grupo especiales que había consagrado el legislador
para temas específicos en los que podrían resultar lesionados derechos o
intereses colectivos, como la consagrada en el artículo 76 de la Ley 45 de 1990para el Sistema Financiero y Asegurador, la del
artículo 1.2.3.2. del Decreto 653
de 1993 (Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores), la del numeral 3º del Artículo 98 del Decreto 663
de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero), y especialmente la consagrada en los artículos 36 y 37 del Decreto 3466
de 1982 (Estatuto del Consumidor) 13.
Estas acciones especiales de grupo se
caracterizaban especialmente por:
a) la utilización de los procesos verbal u
ordinario civil, con algunas adehalas (sic) que estaban orientadas a permitir
que por esa vía se protegieran los derechos del grupo; b) la posibilidad de que
determinados organismos (ligas o asociaciones de consumidores, la
Superintendencia Bancaria o la Superintendencia de Valores), representaran a
las víctimas; c) el emplazamiento de todas las personas que tuvieran interés en
la contienda; d) la extensión de los efectos de la sentencia a todos los interesados,
pero únicamente en los casos en que la decisión fuera favorable al grupo; e) la
necesidad de iniciar incidentes individuales, posteriores a la sentencia
estimatoria, para cuantificar el daño causado a cada víctima y precisar el
monto de la indemnización a su favor, con los respectivos soportes
demostrativos (Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 22 de abril de 2009.
Exp. n.° 11001-31-03-026-2000-00624- 01. M. P. Edgardo Villamil Portilla).
Pero
con la promulgación de la Ley 472 de 1998, todas estas acciones de grupo especiales han
quedado compiladas en el único tipo de acciones de grupo que esta Ley consagra
(en los artículos 46 y siguientes), definidas como aquellas acciones
interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas, ejercida exclusivamente para
obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios; e
imponiéndose la limitante para demandar que el grupo demandante debe ser de al
menos de veinte personas. Esta acción de grupo debe interponerse dentro de los
dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción
vulnerante que causó el mismo.
Estas
acciones pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, que
hubiere sufrido un perjuicio individual, siempre y cuando la presenten en un
grupo de al menos veinte personas. En estas acciones el actor o quien actúe
como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas
individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de
los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder;
lo que implica que debe existir suficiente publicidad para que todos los
pertenecientes al grupo vulnerado se enteren y concurran al proceso si así lo
consideran pertinente, o al menos reclamen su indemnización de perjuicios
dentro del corto plazo que tienen para hacerlo, una vez se haya emitido
sentencia condenatoria14.
Los
requisitos para la admisibilidad de la demanda son extensos y complicados, pues
en vez de disminuir exigencias y formalismos, como debe ser en una acción que
busque la defensa de los consumidores, se imponen otras nuevas, al requerir que
se cumplan las reglas del Código de Procedimiento Civil o del Código
Contencioso Administrativo (según el caso) y, además, otras como la
justificación sobre la procedencia de la acción de grupo. A los miembros del
grupo afectado se les informa a través de un medio masivo de comunicación o de
cualquier mecanismo eficaz, según el número y ubicación de los eventuales
beneficiarios.
Las
personas que así lo deseen pueden ingresar al grupo de demandantes, siempre y
cuando pertenezcan al conjunto que sufrió el perjuicio por la misma causa, si
presentan un escrito antes de la apertura a pruebas, en el cual se indique su
nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo.
Quien no concurra al proceso puede acogerse posteriormente, dentro de los
veinte días siguientes a la publicación de la sentencia en un diario de amplia
circulación nacional, suministrando la misma información.
De
la misma manera, quienes pertenezcan al grupo pueden manifestar su deseo de ser
excluidos del mismo, y de esta manera no ser vinculados por el acuerdo de
conciliación o la sentencia, pudiendo así intentar una acción individual por
indemnización de perjuicios.
En
este proceso caben las mismas medidas cautelares previas que contiene el Código
de Procedimiento Civil en el proceso ordinario, para asegurar el cumplimiento
de la sentencia y el resarcimiento del daño a los perjudicados. En este trámite
debe agotarse una diligencia de conciliación, de la cual se levanta un acta de
conciliación, que en caso de aprobarse tiene los mismos efectos que la
sentencia; y un periodo probatorio, que puede ser largo y complejo por el
número de personas involucradas y la cantidad de pruebas que cada uno debe
aportar para hacerse acreedor de la indemnización, en la que cada miembro debe
probar los supuestos de una indemnización de perjuicios por responsabilidad
civil extracontractual, estas son: el hecho, el daño y el nexo de causalidad entre
ambas cosas.
Finalmente
el juez dicta sentencia, que debe ajustarse a las disposiciones generales del
Código de Procedimiento Civil, y además señalar, entre otros aspectos, la suma
total de la indemnización a pagar, los requisitos que deben cumplir los
beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar
la indemnización correspondiente, y la orden de publicación de un extracto de
la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes
siguiente a su ejecutoria, con la prevención a todos los interesados igualmente
lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se
presenten al juzgado dentro de los veinte días siguientes a la publicación para
reclamar la indemnización.
Esta
sentencia tiene efectos de cosa juzgada en relación con quienes fueron parte
del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado, no
manifestaron oportuna y expresamente la decisión de excluirse del grupo y del
resultado del proceso; por lo que si no reclaman en ese corto plazo de veinte
días su indemnización, nunca podrán reclamarla, ni siquiera
interponiendo una acción personal, pues hay cosa juzgada.
Los
consumidores colombianos, además, pueden intentar una acción personal de indemnización
de perjuicios por responsabilidad civil contractual o extracontractual (según
sea el caso), que se tramita por un proceso de conocimiento, que puede ser
ordinario, abreviado o verbal sumario, según su cuantía; pero que no le ofrece
protecciones adicionales por el hecho de ser consumidor.
Igualmente,
la Ley 446 de 1998 en su artículo 145 ha otorgado funciones
jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio para que
defienda a los consumidores colombianos por medio de funciones jurisdiccionales15 en
los casos especialmente previstos por ella; por lo que los procedimientos que
versen sobre estos temas pueden adelantarse igualmente ante dicha entidad16.
Por
su parte, el Decreto 3466
de 1982 contiene unas sanciones administrativas
para el comerciante o productor que incumpliera las estipulaciones y derechos
concedidos a favor de los consumidores, que podrían desencadenar en multas y
prohibiciones de producir, distribuir u ofrecer al público el bien o servicio
de que se trate; pero dan la posibilidad al condenado de exonerarse de las
sanciones si demuestra que ha introducido al proceso de producción las
modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e
idoneidad, y contiene múltiples causales de exclusión de la responsabilidad
(Arts. 24-35. Decreto 3466
de 1982).
Eficacia de las acciones existentes
Como
pudo observarse a lo largo del análisis de las diversas acciones que tienen los
consumidores colombianos, no es cierto que éstos no tengan acciones ni
herramientas legales para hacer respetar sus derechos. En efecto, existen
varias vías, tanto administrativas como jurisdiccionales (que pueden ser ante
jueces o ante entes especializados como la Superintendencia de Industria y
Comercio), y conjuntas como individuales, para exigir el resarcimiento de los
daños que se les causen con productos o servicios defectuosos, así como para
hacer cumplir los derechos que tienen a su favor, que se convierten en
obligaciones para los productores o distribuidores.
Lo que ocurre es que estas herramientas
no son eficaces, y no lo son por varias razones, que se indican a continuación.
En
primer lugar, falta publicidad, por cuanto los consumidores colombianos no
conocen las diversas acciones que tienen para hacer cumplir sus derechos, y
para que les reconozcan las indemnizaciones que se les causa con un producto o
servicio defectuoso. Algunas veces no saben que pueden protestar, y piensan que
si fueron engañados fue su responsabilidad, por no asesorarse adecuadamente o
por no verificar la calidad e idoneidad del bien al momento de su compra. Otras
veces saben que pueden hacer algo al respecto, pero no conocen los caminos o
vías adecuadas para hacerlo, y si hacen alguna reclamación, la hacen
directamente al distribuidor, que queda en su completo arbitrio para hacer algo
al respecto, o no hacer nada, y si decide reemplazar el producto, o responder
por la garantía, lo hace por razones de mercadeo y para conservar al cliente, y
no por que se sienta obligado a respetar y hacer respetar los derechos del
consumidor.
En
segundo lugar, los controles administrativos generalmente son ineficaces,
lentos y burocráticos. La Superintendencia de Industria y Comercio no tiene la
capacidad suficiente para ejercer la inspección, vigilancia y control de todos
los establecimientos de comercio colombianos, ni siquiera tiene oficinas en
todo el país. De los 1.101 municipios que tiene Colombia actualmente17,
la Superintendencia de Industria y Comercio apenas tiene oficinas en 3818,
y aunque en estas ciudades se concentra el 50% de la población colombiana, ello
implica que en los demás municipios no existe inspección, ni vigilancia, ni
control de ninguna clase; esto sin contar los corregimientos y veredas donde no
llega la acción del Estado, ni los usuarios y consumidores pueden desplazarse a
las capitales para hacer efectivos sus derechos. Esto significa que en la
mayoría del territorio colombiano no existe quién atienda las quejas de los
consumidores y, por ende, los procedimientos para hacer valer sus derechos son
completamente ineficaces.
El Decreto 3466
de 1982, en su artículo 36, consagraba una muy
buena acción de clase en la que los consumidores podían obtener una reparación
de daños y perjuicios por bienes y servicios defectuosos de una manera ágil a
través de un procedimiento verbal, en el que se podía reclamar personalmente, o
a través de un litisconsorcio facultativo-subjetivo (una acumulación de pretensiones),
exigiendo menores requisitos de acumulación que los demás procesos civiles,
siempre que provinieran de reclamaciones sobre artículos de la misma naturaleza
y clase; acompañando la demanda de prueba siquiera sumaria del daño sufrido19;
avisando a los demás interesados por los edictos públicos de la misma manera
que en un proceso civil20, ordenando que quienes no concurrían al
proceso fueran representados por la liga de consumidores que correspondiera al
lugar; y que la sentencia aprovechara no solamente a quienes intervenían en el
proceso sino a todos los emplazados (aunque fueran indeterminados), sin
perjuicio de su facultad de retiro cuando no se consideraban efectivamente
representados.
Si bien es cierto que este
procedimiento nunca fue completamente efectivo, principalmente por falta de
publicidad y conocimiento por parte de los consumidores y asociaciones de
éstos, esta era una buena adaptación de la célebre “action class”norteamericana21.
Sin embargo, este procedimiento fue derogado tácitamente al ser reemplazado por
el contenido en la Ley 472 de 1998, que consagra una acción lenta, compleja, costosa,
llena de requisitos y formalismos que deberían evitarse para reclamos de
consumidores que muchas veces son ignorantes en el tema y no tienen muchos
recursos para pagar un abogado, y que, además, establece el difícil requisito
de agrupar al menos veinte personas que sufrieron el mismo perjuicio antes de
poder hacer alguna clase de reclamo judicial.
Siempre
queda la acción personal ante la jurisdicción civil que, además de ser lenta e
ineficaz, desconoce la debilidad y desequilibrio material que tiene el
consumidor frente al comerciante, que muchas veces es una poderosa empresa que
tiene a su servicio un poderoso y capacitado grupo de abogados, y le impone la
carga de la prueba, teniendo que acreditar de esta forma la conducta culposa o
dolosa del comerciante, su daño y el nexo de causalidad, cosas que muchas veces
el consumidor se encuentra en imposibilidad material de probar.
La
Corte Suprema de Justicia ha reiterado en varias ocasiones que si bien es
cierto que el consumidor es la parte débil de la relación negocial y que en
muchas ocasiones su capacidad de prueba de los hechos constitutivos de la
responsabilidad civil es baja, sigue siendo este el obligado a probarlos,
incluso en aquellos casos en que existe una responsabilidad objetiva, como en
el caso de responsabilidad por bienes o servicios defectuosos, que en todo caso
el consumidor estará obligado a probar contundentemente el defecto del
producto, el perjuicio sufrido y el nexo de causalidad entre ambas (Sentencia
de 30 de abril de 2009. Exp. n.° 25899- 3193-992-1999-00629-01.M. P. Pedro
Octavio Munar Cadena; y Sentencia de 24 de septiembre de 2009. Exp. n.°
05360-31-03-001-2005-00060-01. M. P. César Julio Valencia Copete).
Otra
forma que los consumidores colombianos tienen para hacer valer sus derechos, es
presentando la queja a través de una liga de consumidores como la Confederación
Colombiana de Consumidores, en la que se recibe la queja presentada
personalmente, vía telefónica o por escrito, solicitándole a estos una prueba
de lo que afirman, propugnando entonces por un arreglo directo entre las
partes, que en la gran mayoría de los casos se logra, y si no se da, o no se
asiste a las múltiples citaciones, se procede a entablar proceso administrativo
de sanción ante la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta liga de
consumidores también se preocupa por que se cumpla el acta de arreglo directo
y, en caso de que no se cumpla, proceden a ejercer la acción judicial en un
proceso ejecutivo, utilizando la mencionada acta como un título ejecutivo22.
Pero
estos procedimientos tampoco son eficaces, principalmente porque la
Confederación Colombiana de Consumidores no tiene los recursos suficientes, ni
económicos, ni jurídicos, ni de personal, para atender la totalidad de quejas
que se presentan diariamente en Colombia y darles el trámite correspondiente; y
mucho menos tiene la capacidad para hacerlo en todo el territorio nacional,
cuando a lo sumo tiene oficinas en las principales ciudades del país.
A
todo lo anterior se suma el problema de que la gran mayoría de reclamaciones
que tienen los consumidores colombianos son por un bajo precio; y si bien al
sumar a todos los perjudicados se alcanzarían unas cifras enormes, los
consumidores, al ver todos los trámites que tienen que hacer, el costo en
tiempo y dinero que deben invertir, y la ineficacia con la que se tramitan los
mismos, que pueden llegar a no satisfacer la pretensión, prefieren simplemente
no actuar y asumir el perjuicio mínimo que les fue causado, para evitar el
costo mayor que les representaría hacer respetar sus derechos.
Por
esto, y por todo lo demás, las diversas acciones jurisdiccionales y
administrativas existentes en Colombia son ineficaces.
Conclusiones
Los
derechos del consumidor son una verdadera rama del derecho que cada día toma
más fuerza alrededor del mundo, y que tiene unos principios y contenidos
ampliamente desarrollados, respetados y publicitados en los países
industrializados. Sin embargo en Colombia no existe una verdadera protección al
consumidor. Las normas existentes al respecto fueron creadas para un momento
económico y social diferente, que no se ajustan a la Colombia de hoy y que no
consagran un catálogo de derechos que proteja verdaderamente al consumidor
colombiano del siglo XXI. Los procedimientos que se tienen para la reclamación
de estos derechos son costosos, lentos e ineficaces, y terminan por disuadir al
consumidor quejoso de hacer valer sus pretensiones. Las ligas y asociaciones de
consumidores colombianos son pocas y no tienen los recursos suficientes ni
necesarios para cumplir sus funciones, y lo mismo ocurre con las entidades y
órganos gubernamentales encargados de tutelar y defender a los consumidores
colombianos y sus derechos, ya que prácticamente se ha monopolizado esta
función en la Superintendencia de Industria y Comercio, que no está capacitada
para inspeccionar, vigilar y controlar la totalidad de la actividad comercial
colombiana y su respeto por los derechos de los consumidores, cuando ni
siquiera tiene presencia en la totalidad (o mayoría) del territorio nacional.
Entonces la conclusión es clara: se
requiere modificar el régimen de derecho del consumo colombiano, incorporarle
un verdadero catálogo de derechos, que se ajuste a la realidad de mercado
colombiano y que proteja verdaderamente al consumidor; así como procedimientos
claros, expeditos, sencillos y eficaces, en los que se establezca una
responsabilidad objetiva por parte de los productores y distribuidores, así
como se le aminore su carga de la prueba, en donde el consumidor no deba probar
contundentemente todo lo que afirma sino que goce de ciertas presunciones que
obliguen al productor o proveedor a probar que su producto cumplía con los
estándares de calidad, o que al menos sería incapaz de producir los daños
aducidos, pues son estos quienes tienen el personal capacitado, el acceso a
fórmulas y componentes así como la capacidad financiera para hacerlo. También
se requieren jueces y funcionarios comprometidos y capacitados que logren hacer
efectivas las garantías y derechos que a los consumidores se atribuyan.
De igual manera se requiere incentivar
y dar un nuevo impulso a las ligas y asociaciones de consumidores en Colombia,
para así lograr que éstas tengan la representación suficiente de los
consumidores colombianos, teniendo el quórum político y social necesario para
lograr verdaderos cambios; y se necesita repensar la estructura de las
entidades encargadas de vigilar y defender estos derechos: la experiencia ha
demostrado que monopolizar estas funciones en un solo órgano, que no tiene cobertura
en todo el territorio nacional, es insuficiente; se requiere distribuir estas
funciones, de manera coordenada, en diversos órganos a nivel nacional,
departamental y municipal, para así lograr el respeto de los derechos del
consumidor en todo el territorio nacional.
Se requiere, además, un cambio de
cultura respecto del consumidor, no únicamente preocuparse por defenderlo, sino
preocuparse por educarlo, por informarle, por darle las herramientas y
conocimientos necesarios para defenderse, porque como lo señala el doctor Marco
Aurelio Zuluaga Giraldo (1998) “un consumidor educado, informado y en continuo
estado de alerta es, a todas luces, un consumidor mejor protegido” (p. 36).
De
esta manera el nuevo régimen de consumo colombiano debe luchar por ser menos
punitivo y más preventivo y educador, y no establecer únicamente la posibilidad
litigiosa, sino proponer una cultura de arreglo directo, en el que la gran
mayoría de procedimientos se solucionen pronta y pacíficamente, sin necesidad
de acudir a jueces o funcionarios públicos, y sin la necesidad de tener
amenazas de sanciones o condenas encima; pero con la posibilidad de
establecerlas rápida y justamente en caso de que esta etapa no funcione.
También
debería pensarse en la posibilidad de armonizar el derecho del consumidor
interno con el de la región, principalmente con el moderno Código del
Consumidor brasileño, para algún día llegar a una protección internacional del
consumidor. Si bien no es un reto fácil, principalmente porque ésta es una rama
del derecho que se encuentra en diversos estados de desarrollo alrededor del
mundo, sería bastante lógico apuntar a este objetivo, ya que el comercio no
tiene fronteras, y si los productores de un país pueden ofrecer sus productos
en todo el mundo, entonces ¿por qué razón tienen que respetar a los
consumidores de algunos países, y no de otros?, además, esto daría un empujón
al comercio mundial, ya que los comerciantes mundiales se ahorrarían todo el
dinero que gastan adecuando sus productos y servicios a las normas de cada país
donde llevan sus bienes, cuando sólo tendrían que adecuarlos a los estándares
internacionales de protección al consumidor, que regirían desde Norteamérica y
Europa, hasta África y Suramérica. Sé que no es un reto fácil, pero vale la pena
reflexionar al respecto, en una iniciativa que no debe limitarse a los derechos
del consumidor, sino a todas las áreas relacionadas con el comercio mundial.
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del Consumo (pp. 31 - 38). Bogotá: El Navegante Editores.
__________________
1 El
presente artículo fue el ganador del Primer Concurso “junior” José Ignacio de
Márquez en derecho Económico, en
representación de la Universidad Pontificia Bolivariana, y es fruto de la
investigación exhaustiva de
normas, jurisprudencia y ensayos científicos realizados en el país sobre los
derechos del Consumidor en
Colombia, especialmente del libro Política y Derecho del Consumo, que reúne las principales intervenciones realizadas en el seminario de discusión sobre este tema,
convocado y presidido por el ex
presidente Belisario Betancur, y efectuado en la sede de la Fundación
Santillana los días 1, 2 y 3 de abril
de 1998, en Bogotá - Colombia.
2 Estudiante
de noveno semestre de Derecho en la Universidad Pontificia Bolivariana. Monitor
del Área de Derecho Privado de la misma universidad. Correo Electrónico:danielossagomez@hotmail.com
3 En el que
se define al consumidor como “un particular, que para sus necesidades
personales, resulta parte de un contrato relativo al suministro de bienes y
servicios”.
4 Establece
que “consumidor es toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza un
producto o servicio como
destinatario final”.
5 Decreto
3466/1982. Artículo 1°, literal c. Consumidor. Toda persona natural o jurídica
que contrate la adquisición, utilización o disfrute de un bien o la
prestación de un servicio determinado, para la satisfacción de una o más
necesidades.
6 El
vendedor no debe limitarse a enunciar los hechos, sino destacar ante la otra
parte las consecuencias y la oportunidad
de concluir el contrato específico desde el punto de vista técnico y
pecuniario. El consejo supone una apreciación
que orienta, y en algunos casos sustituye el deber de información (Velilla,
1998, pp. 147-148).
7 Directiva
Europea de 1993 y Ley francesa del primero de febrero de 1995.
8 La norma
sólo tiene 4 artículos y su extensión no pasa de una hoja.
9 Como
mecanismos y procedimientos administrativos para establecer la responsabilidad
de los productos por la idoneidad y calidad de sus bienes y
servicios que ofrecen en el mercado, así como para fijar las sanciones pecuniarias o relativas al ejercicio de
su actividad, que deban imponerse a los infractores.
10 En
realidad, este decreto nunca tuvo la intención de convertirse en un estatuto
del consumidor en Colombia, dicha denominación la adquirió casi 10 años
después de expedida, cuando por vía jurisprudencial se analizó qué normas había en Colombia que
protegieran a los consumidores; y al encontrar que esta era la norma que más
ampliamente regulaba el tema, se designó como tal.
11 Los
consumidores deben estar protegidos contra toda práctica de acaparamiento o
especulación que impida o
entorpezca la provisión adecuada de bienes y servicios tendientes a satisfacer
sus necesidades (Marulanda et
al., 1991, p. 25).
12 Ver
Informe de Ponencia sobre “derechos Colectivos”, 1991, pp. 21 – 25.
13 Esto último ha sido muy discutido y no existe unanimidad en la doctrina
al respecto. Algunos señalan que la Ley 472 de 1998 no derogó la acción de indemnización de daños
y perjuicios contenida en el Decreto 3466 de 1982,
puesto que estas acciones son esencialmente diferentes, mientras que la
primera exige un número plural de
demandantes (de al menos 20 personas) y se lleva por un procedimiento de alguna forma dispendioso y por escrito, la
segunda no tiene mayores requisitos de admisibilidad, puede interponerse por una o varias personas, y
se tramita como un proceso verbal (dependiendo de su cuantía) en el
que se pueden acumular pretensiones de una manera menos rigurosa que en los
demás procesos civiles, y se utiliza el
sistema de los edictos públicos para citar a los demás interesados, a
quienes también aprovecha la
sentencia sin imponerles tiempo para hacer valer sus derechos. No obstante
lo anterior, el artículo 69 de la Ley 472 de
1998 señala: “Otras acciones de grupo
que se tramitarán por la presente ley. Las Acciones de Grupo contempladas en el
Artículo 76 de la Ley 45 de
1990, en el artículo 1.2.3.2. delDecreto 653 de 1993 (Estatuto
Orgánico del Mercado Público de Valores) y en el Decreto 3466 de 1982 Artículos 36
y 37, se tramitarán de conformidad con lo dispuesto en el presente título”(subrayas fuera de
texto). De lo anterior, se puede concluir que en este artículo se está
clasificando la acción
contenida en los artículos 36 y 37 del Decreto 3466 de 1982 como una
acción de clase y la está derogando tácitamente, al imponer que esta acción
debe tramitarse por el procedimiento que el título III de la Ley 472 de 1998 consagra. La acción contenida en los
Artículos 36 y 37 del Decreto 3466 de 1982 es mucho más
rápida, sumaria y efectiva para proteger los intereses del consumidor
colombiano y es
sustancialmente diferente a la consagrada en la Ley 472 de 1998. No obstante, aquella está siendo reemplazada por ésta, que implica un
procedimiento lento, largo, pesado, ineficaz y que exige una gran pluralidad
para demandar, en virtud del intento de la Ley 472 de
1998 de consagrar una única acción
de clase, y no permitiendo que
subsistan acciones específicas que pueden acomodarse mejor a la defensa de
determinado derecho colectivo. Esta última postura es acogida por la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia
reciente de 22 de abril de 2009.
14 Veinte
días posteriores a la publicación de la sentencia en diario de amplia
circulación nacional. Ley 472 de 1998. Artículos 55 y 65 numeral 4.
1 5 Son funciones
jurisdiccionales y no administrativas según la Corte Constitucional en
Sentencia C-1071 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
16 Artículo
145. Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia
de Industria y
Comercio ejercerá, a
prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección del
consumidor, sin
perjuicio de otras facultades que por disposición legal le correspondan:
a) Ordenar el cese y
la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas,
cuando un mensaje
publicitario contenga información engañosa o que no se adecúe a las exigencias
previstas en las normas de protección del consumidor;
b)
c) Ordenar la efectividad de las garantías
de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas
resultan más amplias;
d)
e) Emitir las
órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera
preventiva la producción, la
comercialización de bienes y/o el servicio por un término de treinta (30) días,
prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación
correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto o servicio atenta contra la vida o la
seguridad de los consumidores;
f)
g) Asumir, cuando las
necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores
u organizaciones de consumidores por
violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que
corresponda.
h)
17 Según
el DANE y el Ministerio del Interior, pero para la Registraduría Nacional son 1
.102, para Planeación Nacional
1.099, y para la Federación Colombiana de Municipios son 1.098 (eltiempo.com).
18 De las
cuales muchas no son siquiera oficinas de la Superintendencia de Industria y
Comercio, sino que hay una delegación
inoperante en las oficinas regionales de la Superintendencia de Sociedades,
siendo básicamente lugares de
recepción de documentos.
19 Es
aquella que tiene idoneidad para probar todos los hechos que interesan al caso,
pero que no ha tenido oportunidad
de controvertirse.
20 Según el art. 318 del Código de Procedimiento
Civil.
21 Véase
este caso ejemplar de la jurisprudencia norteamericana: Un señor Eisen
había sufrido un daño de unos
sesenta dólares por comportamiento ilegítimo de ciertos agentes de bolsa que, en el curso de algunos años habían
dañado igualmente, por sumas de otros pocos dólares, a otros seis millones de personas, de las cuales algo más
de dos millones eran
identificables por su nombre y dirección. El señor Eisen ejercitó una class
action y el juez condenó a los comisionistas por los daños sufridos por los
seis millones, dando un término
a los dañados ausentes, así como a los no individualizados, para reclamar
en sede de ejecución su
minúscula cuota (Farina, 1995, p. 417).
22 Esto se explica de una
manera muy gráfica y sencilla, en la página web de la Confederación Colombiana
de Consumidores (www.ccconsumidores.org.co).
Este artículo fue recibido el
día 2 de febrero de 2010 y aprobado por el Consejo Editorial en el Acta de
Reunión Ordinaria n.°. 10
del 18 de mayo de 2010.
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